En los meses que han transcurrido desde que el Presidente de México, Andrés Manuel López Obrador (comúnmente conocido como “AMLO”) anunció la creación de una “Guardia Nacional” como el núcleo duro de su estrategia de seguridad pública, la propuesta ha recibido críticas significativas. La estructura y composición de la guardia han sido fluidas, pero parece que el grupo recurrirá inicialmente a la Policía Federal, el Ejército y la Marina para reclutar personal; además de que aparentemente estará bajo una cadena de mando civil.Los comentaristas han criticado el papel clave que jugarían los militares mexicanos, al menos en el corto plazo, en el intento de recuperar la seguridad pública en México. El reciente artículo de Lawfare escrito por Jake Dizard captura la esencia de la oposición: el Ejército no tiene lugar en el rol de “aplicación de la ley”; es una amenaza a los derechos humanos, dado el contexto de abusos a derechos humanos realizados por militares en el pasado; además de que usar al Ejército para combatir a los grupos criminales en México simplemente no ha funcionado. En la visión de Dizard, López Obrador está reciclando una estrategia que ya falló. Sin embargo, estos argumentos pierden validez cuando se confrontan con una dura realidad: México actualmente no tiene una alternativa viable al uso del Ejército.Las críticas al plan de López Obrador no carecen de fundamentos. México es ahora más violento, y en ciertos lugares, más peligroso que en 2006 cuando la administración de Calderón se enfrentó a los cárteles, incluso desplegando al Ejército. También es cierto que usar a las Fuerzas Armadas mexicanas para combatir a las pandillas es una solución problemática; como Dizard lo argumenta, los soldados no están destinados para ser policías. Pocos no estarían de acuerdo en que sería preferible que la policía y los fiscales mexicanos lideren el cargo y que los militares desempeñen, a lo sumo, un papel secundario de apoyo en áreas como logística, transportación y análisis de inteligencia.Ha existido progreso en restaurar la seguridad pública de México, aunque éste ha sido entrecortado y no en la medida necesaria. Entre mediados y finales de la década de 2000, México se acercó, en los ojos de algunos observadores experimentados, a la condición de un estado fallido. Grandes franjas de territorio fueron controladas por un puñado de los principales grupos del crimen organizado. A medida que los cárteles compitieron por el territorio y el control sobre las rutas de trasiego, el asesinato y el crimen fueron rampantes. El Gobierno mexicano parecía no tener la habilidad para ejercer efectivamente la autoridad soberana sobre todo su territorio nacional.Entonces, como ahora, México no tenía las instituciones de justicia penal necesarias para contrarrestar a los grupos criminales de manera efectiva. La policía y las agencias de investigación no contaban con fondos o entrenamiento suficientes, además de estar sumamente permeadas por la corrupción. México carecía de recursos para procesar penalmente, del know-how sobre cómo lidiar con el problema y su sistema judicial no estaba diseñado para esa tarea. De esta manera, no es de extrañar que México recurriera a sus instituciones de seguridad nacional, principalmente a las Fuerzas Armadas, para llenar el vacío en esas circunstancias.En los años subsecuentes, México logró un progreso encomiable al fracturar a las principales organizaciones criminales, en particular al atacar con éxito a un gran número de líderes de los cárteles (la llamada estrategia kingpin). El Ejército y la Marina asumieron un papel principal en las operaciones contra la delincuencia organizada, ya que las instituciones encargadas de la aplicación de la ley generalmente no tenían la capacidad de hacerlo. Sin embargo, el Gobierno de Calderón se comprometió de manera simultánea a renovar y fortalecer a las instituciones de justicia penal. En alianza con el Gobierno estadounidense y con su ayuda en el marco de la Iniciativa Mérida, se desarrollaron esfuerzos significativos para entrenar y vetar a la policía, construir las capacidades de las fiscalías e implementar las reformas de justicia penal.Sin embargo, las consecuencias del éxito de la “estrategia kingpin” en contra de los principales cárteles, ahora se han materializado. Los grandes grupos han sido reemplazados por varias y mucho más pequeñas organizaciones, que ahora compiten por el territorio y el control sobre el tráfico y distribución de drogas, el tráfico de personas y la extorsión. Estas pandillas más pequeñas, formadas por miembros de las grandes organizaciones anteriores, solamente conocen la violencia y las tácticas agresivas de la última década. No sólo es notable la intensidad del contexto actual de violencia, sino que también lo es su alcance geográfico. La violencia ha afectado incluso a las zonas turísticas que antes eran una línea roja, fuera de los límites de los grupos criminales.Desafortunadamente, las capacidades del sistema de justicia penal de México aún no están en el punto en el que puedan confrontar de manera efectiva a la diversidad de grupos delictivos que operan en el país. Dizard y otros críticos señalan que las instituciones de justicia penal de México no están a la altura de la tarea, así como López Obrador lo reconoce. Pero si el Ejército no va a llenar ese vacío, ¿entonces qué? No hay una alternativa viable a corto plazo.López Obrador enfrenta la realidad de que las Fuerzas Armadas continúan siendo un componente crítico de la estrategia de México porque es la opción viable que está mejor entrenada y con recursos disponibles. El Ejército, en muchas situaciones y lugares, es la única opción disponible para enfrentar la violencia. López Obrador está jugando la mano que recibió y usando las herramientas disponibles para perseguir el orden público y una mejor seguridad. La alternativa es retroceder y permitir que los grupos criminales crezcan.A pesar de que los críticos, incluyendo a Dizard, sostienen que la Guardia Nacional no es más que la continuación de la estrategia de la última década, existen diferencias significativas. La Guardia Nacional se apoyará tanto en el Ejército como en las instituciones de aplicación de la ley, creando un entorno en el que la policía pueda aprender de los militares las formas y medios de inteligencia, planeación operativa y ejecución. Esta institución también se basa en las inversiones realizadas en la Policía Federal ya que la absorberá en su totalidad o en parte. Y, de manera crucial, su estructura permitirá que esté en condiciones de operar de manera inmediata, en lugar de quedarse al margen durante los meses o años que tomaría entrenar a una institución entera.A diferencia de las administraciones anteriores, que básicamente amontonaron a la policía y al Ejército, el plan de López Obrador de reunir a las instituciones crea la posibilidad de unir la actual dependencia explícita en el servicio militar activo, con las tareas de seguridad que se encargaban a la policía. Combinar la aplicación de la ley con las Fuerzas Armadas no será fácil —las culturas son diferentes, surgirán tensiones de mando y será necesario igualar los niveles de habilidad y entrenamiento—. Sin embargo, los “dolores de crecimiento” de esta institución pueden manejarse a través de un fuerte liderazgo y apoyo político, a la par de otorgarle los recursos e incentivos necesarios.Controlado por autoridades civiles, como es apropiado en una democracia, el Ejército mexicano es esencial para crear las condiciones de seguridad ciudadana. Proteger los derechos humanos y civiles también debe seguir siendo un foco central del Gobierno de México. El hecho de que hayan ocurrido abusos no debe impedir que ahora se tomen acciones enfocadas a prevenir que vuelvan a ocurrir. López Obrador parece ser sensible a estas preocupaciones ya que se ha cambiado de un modelo de mando militar a uno de mando civil. Pero, si López Obrador acepta la propuesta pasada por la Cámara de Diputados, que eliminaría sustancialmente el papel del Ejército en la nueva institución, como lo han pedido los críticos, su Guardia Nacional podría ir por el camino lamentable de la Gendarmería del presidente Peña Nieto.Peña Nieto, como López Obrador, hizo promesas de campaña relacionadas con restaurar la seguridad pública y propuso una nueva policía paramilitar —una gendarmería— como la piedra angular de esa estrategia. Sin embargo, desde esa gran visión, solamente surgió una pequeña unidad dentro de la Policía Federal con un mandato limitado. En última instancia, dicha División tuvo poco o ningún efecto sobre la situación de seguridad en México.Dizard está en lo correcto al señalar que el Ejército no es una solución de largo plazo para el problema que tiene México respecto al crimen organizado. Para resolver esta crisis, el país debe construir instituciones de aplicación de la ley capaces y un sistema de justicia penal que goce de confianza ciudadana y sea capaz de frenar la impunidad y la corrupción. Sin embargo, el Ejército es un componente necesario en la estrategia de México en el corto plazo.Integrada con policías y sujeta a un control civil, la Guardia Nacional es una innovación que puede fomentar las condiciones necesarias para que las instituciones civiles se desarrollen y maduren. La responsabilidad ahora recae en los líderes del Gobierno mexicano, las empresas y la sociedad civil para continuar el trabajo de construir las instituciones legales del país, de modo que, en un momento apropiado, el Ejército pueda regresar a sus cuarteles, una vez que el Estado de derecho haya realmente echado raíces en México.
