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El federalismo en la encrucijada
Se enfrenta un dilema: la centralización como una falsa salida y las tentaciones de mantener el actual modelo que favorece la impunidad, las prebendas y los pactos políticos
GUADALAJARA, JALISCO (06/JUL/2014).- La cultura política mexicana respira a través de muchas simulaciones. Como mexicanos lanzamos odas a conceptos que solamente constituyen caparazones desprovistos de sustancia en la práctica. Ahí tenemos a nuestra centenaria Constitución, incumplida y modificada hasta la médula (más de 500 veces), pero que sigue desatando largos discursos cada 5 de febrero. El municipalismo, es otro ejemplo. Si alguien se atreve a pedir una reforma al 115, se enfrenta al clamor de unos y otros: “eso atenta contra el municipio”. No importa que los municipios sean una institución rebasada y desprovista de herramientas para enfrentar los retos de hoy. Reformarlos es lo de menos, lo relevante es enaltecer como estatua en un museo a nuestro muy particular e inoperante municipalismo. Algo similar ocurre con nuestro federalismo, no hay mexicano que no lo reivindique, pero en la práctica es sólo una bonita intención constitucional.
Diversidad y libertad
El sistema federal surge para resolver dos problemas a los que se enfrentaron los estados de reciente cuño. Primero, en la tradición europea, el federalismo como la forma de construir entidades estatales cohesionadas, pero admitiendo la diversidad cultural, lingüística y política interna. Un escudo ante las resistencias regionales y la lógica homogeneizadora del centro. Alemania y su federalismo es un ejemplo. La tardía configuración del Estado alemán, hasta pleno siglo XIX, obedece a la dificultad para integrar a entidades culturales y políticas que no se identificaban unas con otras. El nacionalismo alemán es un fenómeno reciente, del siglo XX. Casos similares ocurrieron en España con la Segunda República o el posfranquismo y el sistema de autonomías tras la muerte del dictador. Francia es la gran excepción, símbolo del centralismo estatal.
Por otro lado, una segunda ola de repúblicas federales se constituyó en América. Estados Unidos es el prototipo de este federalismo que más que una solución a la diversidad cultural, nació como un contrapeso al poder central. Los padres del federalismo norteamericano, James Madison y Alexander Hamilton (que escribieron “El Federalista” en 1787), temían un poder central tan arbitrario y sin contrapesos, que pudiera amenazar la libertad religiosa y política de los ciudadanos. Esa visión de suspicacia en torno al “Leviatán” indomable y autoritario, pervive en la cultura política de Estados Unidos.
En México, la “victoria liberal” marcó el destino del sistema político-territorial. Al igual que Madison y Hamilton, los defensores del federalismo mexicano entendían que este modelo era el más adecuado para defender las libertades de los ciudadanos. No hubo nunca una apuesta por la protección de las comunidades indígenas o de otras minorías culturales (algo que a los liberales del siglo XIX importaba poco), sino simplemente la construcción de un esquema descentralizado de poder que evitara la concentración y las tentaciones autoritarias.
Así, tras las guerras entre conservadores y liberales del siglo XIX y la dictadura de Porfirio Díaz, el régimen emanado de la Revolución, utilizó la condena al pasado conservador como una de sus legitimaciones. Una interpretación de la historia que encajó perfectamente en un “federalismo” de caciques regionales. El federalismo mexicano nació como arma política para premiar y castigar a los aliados. La Constitución trazó un federalismo dinámico y atractivo, a través de constituciones propias y autonomía estatal, pero en la práctica fue un “pacto político” entre élites centrales y regionales en donde los primeros otorgaban recursos económicos y libertad política en las entidades a cambio de obediencia y gobernabilidad.
Alternancia en el poder y descentralización
El sistema se mantuvo parcialmente funcional hasta la transición. Los gobernadores nunca pusieron en duda el esquema de repartición de poder que residía en el Presidente de la República. El PRI se definía como un partido federalista, pero realmente ejercía el poder desde el Centro y veía a los estados más en una lógica clientelar que de división democrática de funciones.
La alternancia trastocó este arreglo político. La democratización del país trajo en paralelo un movimiento de descentralización hacia los estados. Las gruesas paredes del régimen comenzaron a ser vulneradas desde los municipios y desde los estados. Los estados comenzaron a recibir cada vez más y más recursos para gastar, se construyeron agendas y reformas locales, a reclamar competencias perdidas por el arreglo de poder previo y a insubordinarse al Centro. Ni siquiera el PRI pudo contener la “rebeldía de los gobernadores”, particularmente en el sexenio de Ernesto Zedillo. Sin embargo, la transición más que enterrar un modelo político, lo que provocó fue un realineamiento de fuerzas. Los gobernadores entendieron que el Presidente había perdido sus poderes metaconstitucionales y alterar los equilibrios entre el Centro y los estados, ya no era una locura.
Los datos están ahí: de 1990 a 2010, los recursos para los estados pasaron de 20 a 437 mil millones de pesos. Sin contar programas que ejerce la Federación en los estados. Sin embargo, aunque se dinamizaron las agendas a nivel local, la lógica caciquil imperó. En los estados, el gobernador se encargó de someter a través de billetes al Congreso, a los órganos autónomos y al Poder Judicial. Un federalismo entendido en muchos casos como “islas de impunidad”, donde el gobernador se convierte en el centro del poder político a nivel estatal.
Enrique Peña Nieto es fruto de esa “rebelión de los gobernadores”. El Estado de México ejerce 25 por ciento de los recursos que se van a los estados y como demuestran estudios elaborados por el IMCO o por Transparencia Mexicana, con muy baja rendición de cuentas. Así, Peña Nieto entendía que tenía que reestablecer esa presidencia incontestable sobre la que gira el sistema político mexicano. Felipe Calderón se entrampó con los gobernadores y al final su principal apuesta de Gobierno, el combate al crimen organizado, naufragó entre falta de cooperación y resistencias estatales.
El Presidente a través de sus reformas ha minado mucho de los cimientos del poder de los gobernadores. La creación del Instituto Nacional Electoral (INE) debilita su intervención en las elecciones; les quita la nómina educativa y la ejerce desde la Federación; congela las transferencias no programables a los estados; la reforma energética reduce al mínimo los recursos descentralizados y centraliza a través de un nuevo modelo de obra pública. Los números del Presupuesto de Egresos de la Federación no mienten: mientras el gasto federal total crece en cerca de 25 por ciento, las participaciones a estados y municipios (gasto programable y no programable) sólo aumenta 5.5 por ciento.
La pasividad de los estados
¿Y por qué los gobernadores no se quejan? ¿Sería admisible que Angela Merkel le quitara dinero a la Baviera sin que haya un conflicto político de envergadura? ¿Sería creíble que Mariano Rajoy le quite atribuciones al Lendhakari Urkullu en el País Vasco sin que fuera visto como una provocación? ¿O que Obama decidiera de pronto centralizar atribuciones de los estados en la Unión Americana sin que los gobernadores se pusieran en pie de guerra? Entonces, ¿por qué en México el retiro de competencias a los estados ni siquiera provoca reacciones en los propios estados?
Existen al menos tres razones que explican esta pasividad de los gobernadores y de la opinión pública en los estados. En primer lugar, la estructura política está configurada nacionalmente. Más que un esquema donde las alianzas o la cooperación regional sea el caparazón del sistema político, el centralismo político en México provoca que los grandes temas se muevan con los ritmos nacionales. Quitando debates como los que han ocurrido en el DF sobre temas morales como el matrimonio igualitario o como la interrupción voluntaria del embarazo, en general los “temas de estado” se mueven en una lógica de partidos nacionales.
En segundo lugar, los gobernadores no tienen otra más que adoptar las reglas y las decisiones del Centro. Como un niño que vive en casa de sus padres, el que tiene el dinero manda. “Mientras vivas bajo mi techo”, estas son mis reglas. Los estados recaudan menos de 5 por ciento de su presupuesto, ya que impuestos como el ISR o el IVA son federales. Si le sumamos la desaparición en muchos estados de la tenencia, las entidades federativas dependen enteramente de los recursos que manda la Federación. Es un pacto que se mantiene desde los orígenes del federalismo mexicano: dinero por lealtad. Más que una relación moderna y democrática, es un vínculo político del viejo autoritarismo. Los gobernadores saben que el costo político de cobrar impuestos es muy alto en sus estados, por lo que se quitan esa responsabilidad y a cambio ofrecen lealtad.
En tercer lugar, los escándalos recurrentes de gobernadores atrapados en corrupción y dispendio, han confundido el “federalismo” con el “feuderalismo”. Los excesos de los gobernadores se encuentran más que documentados y a nivel local se ha arraigado la idea de que ceder más competencias y recursos económicos a los estados significa más opacidad y control político de los recursos. En gran medida, la cooptación de instituciones a nivel local obedece a que en muchos estados, los gobernadores pueden repartir recursos a granel y con objetivos políticos. A nivel federal, los contrapesos son mayores.
El federalismo es uno de esos conceptos exaltados continuamente, pero pisoteados desde su origen. En México, quitando algunos breves momentos en el siglo XIX, nunca hemos tenido un federalismo consolidado y auténtico. Le hemos llamado federalismo a un pacto político entre élites centrales y regionales, que en realidad dista mucho de ser el sistema de descentralización de poder que asegura la libertad cultural, política y social. La perversión de un sistema no nos puede llevar a desacreditar el modelo en sí. El federalismo mexicano no puede ser ese barniz sin sustancia que sólo sirve para los discursos. Por ello, la solución de Peña Nieto a nuestra deformación federal no es otra que centralizar, un argumento que cancela la idea de construir instituciones locales que resguarden un federalismo vivo y dinámico. Amputarle competencias a los estados es una apuesta de control político que incluso puede profundizar las deficiencias del federalismo mexicano.
Y por otro lado, tampoco es tolerable un sistema de gobernadores con mucho dinero, baja rendición de cuentas y sin cobrar impuestos. No es un federalismo adulto, sino un sistema regionalista de prebendas, canonjías y pactos políticos. Un federalismo auténtico en México debe cimentarse en la apuesta por agendas desde los estados, la formación de instituciones confiables que fiscalicen y eviten el abuso de los recursos públicos; atraer gasto, pero también recaudar; la construcción de una autonomía que no equivalga a impunidad, y la consolidación de un esquema político entre el Centro y los estados que alterne cooperación, equilibrio y contrapeso. Sin esos ingredientes, el federalismo mexicano seguirá siendo un sistema de impunidad que ningún mexicano está dispuesto a defender.
Diversidad y libertad
El sistema federal surge para resolver dos problemas a los que se enfrentaron los estados de reciente cuño. Primero, en la tradición europea, el federalismo como la forma de construir entidades estatales cohesionadas, pero admitiendo la diversidad cultural, lingüística y política interna. Un escudo ante las resistencias regionales y la lógica homogeneizadora del centro. Alemania y su federalismo es un ejemplo. La tardía configuración del Estado alemán, hasta pleno siglo XIX, obedece a la dificultad para integrar a entidades culturales y políticas que no se identificaban unas con otras. El nacionalismo alemán es un fenómeno reciente, del siglo XX. Casos similares ocurrieron en España con la Segunda República o el posfranquismo y el sistema de autonomías tras la muerte del dictador. Francia es la gran excepción, símbolo del centralismo estatal.
Por otro lado, una segunda ola de repúblicas federales se constituyó en América. Estados Unidos es el prototipo de este federalismo que más que una solución a la diversidad cultural, nació como un contrapeso al poder central. Los padres del federalismo norteamericano, James Madison y Alexander Hamilton (que escribieron “El Federalista” en 1787), temían un poder central tan arbitrario y sin contrapesos, que pudiera amenazar la libertad religiosa y política de los ciudadanos. Esa visión de suspicacia en torno al “Leviatán” indomable y autoritario, pervive en la cultura política de Estados Unidos.
En México, la “victoria liberal” marcó el destino del sistema político-territorial. Al igual que Madison y Hamilton, los defensores del federalismo mexicano entendían que este modelo era el más adecuado para defender las libertades de los ciudadanos. No hubo nunca una apuesta por la protección de las comunidades indígenas o de otras minorías culturales (algo que a los liberales del siglo XIX importaba poco), sino simplemente la construcción de un esquema descentralizado de poder que evitara la concentración y las tentaciones autoritarias.
Así, tras las guerras entre conservadores y liberales del siglo XIX y la dictadura de Porfirio Díaz, el régimen emanado de la Revolución, utilizó la condena al pasado conservador como una de sus legitimaciones. Una interpretación de la historia que encajó perfectamente en un “federalismo” de caciques regionales. El federalismo mexicano nació como arma política para premiar y castigar a los aliados. La Constitución trazó un federalismo dinámico y atractivo, a través de constituciones propias y autonomía estatal, pero en la práctica fue un “pacto político” entre élites centrales y regionales en donde los primeros otorgaban recursos económicos y libertad política en las entidades a cambio de obediencia y gobernabilidad.
Alternancia en el poder y descentralización
El sistema se mantuvo parcialmente funcional hasta la transición. Los gobernadores nunca pusieron en duda el esquema de repartición de poder que residía en el Presidente de la República. El PRI se definía como un partido federalista, pero realmente ejercía el poder desde el Centro y veía a los estados más en una lógica clientelar que de división democrática de funciones.
La alternancia trastocó este arreglo político. La democratización del país trajo en paralelo un movimiento de descentralización hacia los estados. Las gruesas paredes del régimen comenzaron a ser vulneradas desde los municipios y desde los estados. Los estados comenzaron a recibir cada vez más y más recursos para gastar, se construyeron agendas y reformas locales, a reclamar competencias perdidas por el arreglo de poder previo y a insubordinarse al Centro. Ni siquiera el PRI pudo contener la “rebeldía de los gobernadores”, particularmente en el sexenio de Ernesto Zedillo. Sin embargo, la transición más que enterrar un modelo político, lo que provocó fue un realineamiento de fuerzas. Los gobernadores entendieron que el Presidente había perdido sus poderes metaconstitucionales y alterar los equilibrios entre el Centro y los estados, ya no era una locura.
Los datos están ahí: de 1990 a 2010, los recursos para los estados pasaron de 20 a 437 mil millones de pesos. Sin contar programas que ejerce la Federación en los estados. Sin embargo, aunque se dinamizaron las agendas a nivel local, la lógica caciquil imperó. En los estados, el gobernador se encargó de someter a través de billetes al Congreso, a los órganos autónomos y al Poder Judicial. Un federalismo entendido en muchos casos como “islas de impunidad”, donde el gobernador se convierte en el centro del poder político a nivel estatal.
Enrique Peña Nieto es fruto de esa “rebelión de los gobernadores”. El Estado de México ejerce 25 por ciento de los recursos que se van a los estados y como demuestran estudios elaborados por el IMCO o por Transparencia Mexicana, con muy baja rendición de cuentas. Así, Peña Nieto entendía que tenía que reestablecer esa presidencia incontestable sobre la que gira el sistema político mexicano. Felipe Calderón se entrampó con los gobernadores y al final su principal apuesta de Gobierno, el combate al crimen organizado, naufragó entre falta de cooperación y resistencias estatales.
El Presidente a través de sus reformas ha minado mucho de los cimientos del poder de los gobernadores. La creación del Instituto Nacional Electoral (INE) debilita su intervención en las elecciones; les quita la nómina educativa y la ejerce desde la Federación; congela las transferencias no programables a los estados; la reforma energética reduce al mínimo los recursos descentralizados y centraliza a través de un nuevo modelo de obra pública. Los números del Presupuesto de Egresos de la Federación no mienten: mientras el gasto federal total crece en cerca de 25 por ciento, las participaciones a estados y municipios (gasto programable y no programable) sólo aumenta 5.5 por ciento.
La pasividad de los estados
¿Y por qué los gobernadores no se quejan? ¿Sería admisible que Angela Merkel le quitara dinero a la Baviera sin que haya un conflicto político de envergadura? ¿Sería creíble que Mariano Rajoy le quite atribuciones al Lendhakari Urkullu en el País Vasco sin que fuera visto como una provocación? ¿O que Obama decidiera de pronto centralizar atribuciones de los estados en la Unión Americana sin que los gobernadores se pusieran en pie de guerra? Entonces, ¿por qué en México el retiro de competencias a los estados ni siquiera provoca reacciones en los propios estados?
Existen al menos tres razones que explican esta pasividad de los gobernadores y de la opinión pública en los estados. En primer lugar, la estructura política está configurada nacionalmente. Más que un esquema donde las alianzas o la cooperación regional sea el caparazón del sistema político, el centralismo político en México provoca que los grandes temas se muevan con los ritmos nacionales. Quitando debates como los que han ocurrido en el DF sobre temas morales como el matrimonio igualitario o como la interrupción voluntaria del embarazo, en general los “temas de estado” se mueven en una lógica de partidos nacionales.
En segundo lugar, los gobernadores no tienen otra más que adoptar las reglas y las decisiones del Centro. Como un niño que vive en casa de sus padres, el que tiene el dinero manda. “Mientras vivas bajo mi techo”, estas son mis reglas. Los estados recaudan menos de 5 por ciento de su presupuesto, ya que impuestos como el ISR o el IVA son federales. Si le sumamos la desaparición en muchos estados de la tenencia, las entidades federativas dependen enteramente de los recursos que manda la Federación. Es un pacto que se mantiene desde los orígenes del federalismo mexicano: dinero por lealtad. Más que una relación moderna y democrática, es un vínculo político del viejo autoritarismo. Los gobernadores saben que el costo político de cobrar impuestos es muy alto en sus estados, por lo que se quitan esa responsabilidad y a cambio ofrecen lealtad.
En tercer lugar, los escándalos recurrentes de gobernadores atrapados en corrupción y dispendio, han confundido el “federalismo” con el “feuderalismo”. Los excesos de los gobernadores se encuentran más que documentados y a nivel local se ha arraigado la idea de que ceder más competencias y recursos económicos a los estados significa más opacidad y control político de los recursos. En gran medida, la cooptación de instituciones a nivel local obedece a que en muchos estados, los gobernadores pueden repartir recursos a granel y con objetivos políticos. A nivel federal, los contrapesos son mayores.
El federalismo es uno de esos conceptos exaltados continuamente, pero pisoteados desde su origen. En México, quitando algunos breves momentos en el siglo XIX, nunca hemos tenido un federalismo consolidado y auténtico. Le hemos llamado federalismo a un pacto político entre élites centrales y regionales, que en realidad dista mucho de ser el sistema de descentralización de poder que asegura la libertad cultural, política y social. La perversión de un sistema no nos puede llevar a desacreditar el modelo en sí. El federalismo mexicano no puede ser ese barniz sin sustancia que sólo sirve para los discursos. Por ello, la solución de Peña Nieto a nuestra deformación federal no es otra que centralizar, un argumento que cancela la idea de construir instituciones locales que resguarden un federalismo vivo y dinámico. Amputarle competencias a los estados es una apuesta de control político que incluso puede profundizar las deficiencias del federalismo mexicano.
Y por otro lado, tampoco es tolerable un sistema de gobernadores con mucho dinero, baja rendición de cuentas y sin cobrar impuestos. No es un federalismo adulto, sino un sistema regionalista de prebendas, canonjías y pactos políticos. Un federalismo auténtico en México debe cimentarse en la apuesta por agendas desde los estados, la formación de instituciones confiables que fiscalicen y eviten el abuso de los recursos públicos; atraer gasto, pero también recaudar; la construcción de una autonomía que no equivalga a impunidad, y la consolidación de un esquema político entre el Centro y los estados que alterne cooperación, equilibrio y contrapeso. Sin esos ingredientes, el federalismo mexicano seguirá siendo un sistema de impunidad que ningún mexicano está dispuesto a defender.