Espíritu y eficacia

GUADALAJARA, JALISCO (27/ABR/2014).- Hace no mucho el término “leyes secundarias” no significaba nada para nadie. Más allá de un trámite, sencillo, técnico y burocrático, las leyes secundarias se entendían como un irrelevante complemento del verdadero reto legislativo: la reforma constitucional. La narrativa de la transición democrática veía en la parálisis legislativa, en su incapacidad para formar mayorías que reformen la Carta Magna, el “talón de Aquiles”. Y aunque como ha demostrado Ignacio Marván y María Amparo Casar en sus libros Gobernar sin mayoría o Reformar sin mayoría, el periodo 1997-2012 (de congresos donde el partido en el Gobierno no tiene mayoría absoluta) ha sido el más productivo en materia de reformas constitucionales del México moderno, se instaló un pesimismo en la opinión pública y una idea de una transición que se estrelló con un Congreso dividido que le niega los acuerdos al
Ejecutivo y como dijo Vicente Fox “le mete freno al cambio”.

No hay que ser especialista en comunicación política para entender que este contexto propició que Enrique Peña Nieto optara por “mover a México”, como el signo de identificación de su sexenio. A la histórica “cualidad política” del Partido Revolucionario Institucional (PRI), ser visto como un instituto dedicado enteramente al Gobierno y a la generación de acuerdos, le añadimos un Presidente que sitúa en esa esfera su apuesta de Gobierno. Más que indicadores, resultados económicos o combate a la inseguridad, la agenda de reformas como mensaje de movimiento ganó fuerza en el primer año del priista.

Podemos catalogar a 2013 como el año de las reformas constitucionales: educación, competencia económica, telecomunicaciones, política y elecciones, financiera y hasta fiscal. Los ritmos legislativos se aceleraron y las reformas constitucionales salían una semana sí y otra también. Quitando la Reforma Energética que requirió de un poco más de un mes de negociaciones, el resto fueron acordadas en el Pacto por México y enviadas al Congreso para ser aprobadas. El Congreso fungió de una caja de resonancia de lo que sucedía en el Pacto, donde los presidentes de los partidos y el Presidente de la República acordaban la agenda. Esta forma de negociar no sólo le dio dividendos directos a Peña Nieto, también logró divisiones en la oposición tanto en el Partido Acción Nacional (PAN) como en el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Algunas reformas generaron oposición automática (fiscal y energética), pero otras nacieron con amplio consenso tripartidista y votaciones que superaron el 80% de ambas cámaras en San Lázaro.

Una de las iniciativas que mayor consenso generó fue la reforma en materia de telecomunicaciones. Desde el punto de vista de calidad de la información, alternativas mediáticas e incluso de desarrollo económico, el sector de telecomunicaciones se convirtió en una bandera que unió a los tres principales partidos. Tras una campaña electoral donde el modelo de comunicación política se colocó en el centro del debate, por las manifestaciones de estudiantes en todo el país y la sospecha de apoyo de una televisora al candidato del PRI, la reforma se volvió indispensable para la legitimidad presidencial. Un golpe a los intereses de los emporios telecomunicacionales de este país, significaba para Peña Nieto oxígeno en esos sectores jóvenes, urbanos y de clase media, que nunca creyeron en su candidatura.

El espíritu de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones fue claro: generar más competencia. Se creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), un órgano autónomo del Ejecutivo, que se proyectó como el escudo técnico con total independencia tendría que definir sobre concesiones, determinar la predominancia en un sector y  aplicar las sanciones a los agentes del mercado, televisoras, radiodifusoras o gigantes de telefonía, que se resistieron a abrirse a la competencia. Digamos, una reforma de mercado donde la regulación es clave y los “dientes” del órgano autónomo, fundamentales. En el mismo tenor se discutió la concentración de mercado que ameritaría sanción por parte de la autoridad, los mecanismos para promover la competencia y, muy importante, los beneficios directos al consumidor para generar mejores condiciones de interacción en el mercado.

¿Una constitución manoseada?

Sin embargo, para utilizar una analogía, la reforma constitucional es el arquitecto de una obra, pero las leyes secundarias, el ingeniero. El primero traza la idea general de la obra, sus contornos, límites conceptuales y su esencia como proyecto. El segundo se encarga de aterrizar en la práctica esa esencia acordada, hacer funcional el imaginario proyectado y asegurar que las condiciones del terreno permitan ser fiel a la idea original. Son dos partes del éxito de una reforma, la primera es más filosófica y la segunda es más práctica. Sin embargo, el proyecto constitucional en México se encuentra a medio camino entre estos dos polos. La Constitución del país es sumamente extensa y busca una precisión sin comparación. Hasta el día de hoy, la Constitución mexicana se ha reformado 573 veces desde 1917 (cinco veces por año). Para ponerlo más claro, no sólo se ha reformado la Constitución, sino que se ha extendido inútilmente: pasó de tener 22 mil palabras en 1917 a 59 mil en 2014. Ya sea por miedo a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declare anticonstitucional alguna ley acordada, o como estrategia de negociación para incluir a todas las fuerzas políticas, pero la Constitución se ha vuelto muy extensa y es más una lista de aspiraciones, proyectos de nación y particularidades, que un tratado sustentado en ciertos principios.

Esta realidad choca con otros países que ven a su Constitución como una serie de principios que los unen como nación, pero que no necesitan tener especificidades. Estados Unidos en más de 200 años con su tratado constitucional, solamente ha tenido que reformarla en 27 veces, la última en 1971 para decretar 18 años como el mínimo de edad para ejercer el voto. O España, que durante 35 años de democracia solamente la ha reformado dos veces, siendo la última como petición de la Unión Europea para poner topes al déficit en media crisis económica.

Así, la dinámica política en México nos ha llevado a privilegiar mucho más lo que existe en la Constitución, que sus acompañamientos en las leyes secundarias y en los reglamentos. En el caso de Telecomunicaciones, la crispación de una parte de la opinión pública se entiende por la abierta contradicción entre el espíritu original de la reforma constitucional y la iniciativa de leyes secundarias. Y es que hay que recordar que existe una falta de coherencia en la ruta legislativa: la reforma constitucional necesita de mayoría calificada (dos terceras partes de las cámaras), pero las secundarias sólo requieren de mayoría absoluta (la mitad más uno de los legisladores). Es decir, mientras en la primera apostar por el consenso es inevitable, en las segundas una mayoría simple del PRI con PVEM y Panal, y un par de senadores y algunos diputados del PAN, son suficientes para aprobar la reforma. No hay ninguna obligación institucional que proteja la coherencia entre el espíritu pactado en la Carta Magna y su correspondencia en las leyes secundarias.

Polémicas

Tres grupos de elementos normativos causaron polémica en la iniciativa de Telecomunicaciones. En primer lugar, la mención explícita en algunos artículos de la posibilidad de “censura” ante motivos de seguridad nacional. Los artículos 190 y 197 del proyecto enviado por la Presidencia, y que defendió vehementemente el senador panista Javier Lozano, indican que el concesionario debe permitir que las autoridades pueden intervenir comunicaciones privadas y que los concesionarios tienen la facultad de “bloquear, inhibir o anular de manera temporal las señales de telecomunicaciones en eventos y lugares críticos para la seguridad pública y nacional a solicitud de las autoridades competentes”. No se explícita un contrapeso para ejercer esa facultad de bloqueo de señal, ya sea del Poder Judicial o del Congreso, como sucede en otras democracias. Si bien, todos podríamos estar de acuerdo que el combate a la criminalidad requiere de algunas facultades jurídicas para utilizar las tecnologías y la intercepción de comunicaciones de todo tipo, la discrecionalidad deja muchas dudas. Como menciona Luis Manuel Oliveira de la UNAM, “el asunto es cómo se definen los límites: democrática y razonablemente o autoritaria y arbitrariamente”.

En segundo lugar, están las sospechas de que se diluye la autonomía del IFT. Este punto se sostiene por el empoderamiento y la influencia que adquiere la Secretaría de Gobernación (Segob) en las leyes secundarias. La Segob ordenará, administrará y monitoreará los tiempos del Estado; estará al tanto de la publicidad transmitida por los medios de comunicación. La dependencia “vigilará que las transmisiones de radio y televisión se mantengan dentro de los límites señalados en esta ley, de respeto a la vida privada, a la dignidad personal, la moral y no ataquen los derechos de terceros ni provoquen la comisión de algún delito o perturben el orden público”. Es decir, una delgada línea entre un contrapeso estatal a los medios de comunicación y a su fortalecimiento, como incluso existe en otras reformas de telecomunicaciones promovidas en países como Argentina o Ecuador, y la tentación constante de la censura y el chantaje desde el poder.

La intervención de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) también causa polémica. La SCT opinará sobre el otorgamiento de concesiones, planeará e instrumentará las políticas de telecomunicaciones y radiodifusión del Gobierno de la República, de servicios satelitales y del propio Gobierno. También adquirirá y operará redes de telecomunicaciones y realizará acciones para el acceso a internet de banda ancha en edificios e instalaciones públicas y la cobertura social. Son tres actores que entran en juego: una instancia autónoma y técnica, y dos instancias de Gobierno facultades para intervenir en distintos espacios.

Y en tercer lugar, la aparente laxitud con la que se tratan los conceptos clave como actor predominante. La definición de este concepto es clave para la eficacia de la reforma, una concepción limitada provocaría una disfuncionalidad profunda en la reforma. La competencia es el eje de la reforma, por lo que las acciones de apertura se desprenden, en gran medida, de la concepción que exista sobre este punto.

El compromiso de una parte de la ciudadanía con el proceso legislativo más allá de las reformas constitucionales, ha hecho que el marco normativo y los aspectos técnicos de las reformas se vuelvan objeto de debate. No hay mejor contrapeso ante las arbitrariedades que una opinión pública que debata y se informe. La reforma de telecomunicaciones nació como una apuesta por la competencia en el sector y la reducción del poder de concentración de mercado de los principales actores. El primer dictamen puesto a debate claramente no respetaba este espíritu. Modificación constitucional y leyes secundarias son dos caras del mismo proceso, si no existe correspondencia estaremos ante una iniciativa que simplemente cambia todo para que todo quede igual. Falta mucho debate, pero siendo este un sector clave, la prisa no es buena consejera.