Suplementos
Municipios amenazados
Son el eslabón más débil del federalismo y una presa fácil ante los embates del crimen organizado, ¿es tiempo de repensar el municipio en México?
GUADALAJARA, JALISCO (10/ENE/2016).- Los datos son escalofriantes: 75% de los municipios en México son “débiles” ante el crimen organizado. 400 municipios no conocen siquiera la palabra policía y, en muchos de ellos, se han tenido que armar las comunidades para hacer frente a las amenazas del narco. Casi la mitad de las demarcaciones locales, mil 200 en total, tienen menos de 20 policías. El drama no acaba ahí, de acuerdo a Guillermo Trejo y a Sandra Ley, en un interesante artículo en la revista “Nexos”, de 2007 a 2014, en los años de pleno apogeo de la llamada “Guerra contra el Narco”, han sido asesinados 82 alcaldes, hay que sumarle a la alcaldesa de Temixco ejecutada en su casa a inicios de este año, 13 candidatos a presidir las alcaldías, y el fuego mortal también ha alcanzado a 39 activistas municipales, políticos y sociales. El municipio se ha convertido en una estructura de papel, una autoridad sin dientes, una estructura bajo amenaza y una organización infiltrada hasta la médula. Si en los municipios con poblaciones mayores a los 100 mil habitantes, en las áreas metropolitanas, nadie pone las manos al fuego por la honorabilidad de las fuerzas policiacas, imagine usted en los municipios más pequeños de Jalisco en donde la brutal amenaza de “¿Plata o plomo?” se convierte en la institucionalización de la barbarie.
El municipio no es sólo el nivel de Gobierno más débil estructuralmente, sino que precisamente en esta coyuntura es cuando asoma sus debilidades y nos damos cuenta de su absoluta obsolescencia para enfrentar los desafíos en materia de combate al crimen organizado. El asesinato de Gisela Mota Ocampo, ex alcaldesa de Temixco que duró 15 horas en el cargo, es el reflejo del más lacerante olvido al que están expuestos cientos de municipios en nuestro país. Gisela acorralada por el grupo criminal “Los Rojos” que le exigían negarse al mando único estatal y cederles posiciones de Gobierno, se enfrentaba a Goliat con una resortera. Y a menos de que pensemos en milagros bíblicos, tres de cada cuatro alcaldes en nuestro país sufren la misma tragedia: o pactas o mueres. No es un asunto de buenos contra malos, ni de funcionarios honrados frente a cínicos defensores institucionales del crimen, es un problema de asimetría de fuerzas. El municipio es muy débil para enfrentar con posibilidades ya no de ganar, sino simplemente de contener, a un negocio que factura en miles de millones de dólares al año.
El cambio de patrón de la violencia
La coyuntura es especialmente delicada para el municipio. De acuerdo a los datos del consultor Eduardo Guerrero, quien también colaboró en la administración del actual Presidente de la República, la violencia generada por los cárteles del crimen organizado se ha movido hacia el centro y sur del país, y al mismo tiempo, se ha desplazado de las ciudades hacia las periferias metropolitanas y hacia los municipios con menor población. Mientras en 2012, las ejecuciones realizadas en las metrópolis significaban dos de cada tres homicidios relacionados con el crimen organizado, hoy en día representan 40%. Esto quiere decir, que los homicidios en zonas no metropolitanas, se incrementaron al pasar de representar una tercera parte a ser hasta el último día de 2015, 60% del total de las ejecuciones en el país. Dicho movimiento también conlleva que la violencia se desplace de municipios con mayor capacidad de defensa, a municipios con baja institucionalidad y a merced de los grupos criminales.
En el mismo tenor, como señala el investigador, la fragmentación de los cárteles que ha provocado que existan en México 202 células relacionadas con las organizaciones criminales, tiene un claro impacto sobre los poderes municipales. Es cierto, las organizaciones criminales regionales o nacionales ya no tienen la capacidad de amenazar de muerte al Estado y, por lo tanto, las amenazas a la seguridad nacional se encuentran relativamente contenidas. Sin embargo, la coerción pasa al territorio del municipio que debe hacer frente a estas células que buscan controlar la organización de Gobierno, penetrar a las fácilmente infiltrables policías locales y esparcir terror a sus anchas.
¿Soluciones?
El mando único estatal ha emergido como una solución. Tanto en el sexenio de Felipe Calderón como en los tres años de administración de Enrique Peña Nieto, la propuesta del mando único estatal se asume como la forma más eficaz de enfrentar el problema del crimen organizado. El argumento es simple: los mandos únicos estatales, mejor pagados y equipados, son más difíciles de infiltrar que la proliferación de cuerpos policiacos municipales. Asimismo, elimina el problema de la coordinación en materia de combate al crimen organizado, ya que la tarea recae en los hombros de las fuerzas únicas estatales. En Jalisco, se han dado pasos hacia la consolidación de un modelo concentrado de naturaleza estatal y metropolitana, sin embargo dicho modelo coexiste con las policías municipales que no han desaparecido en ningún rincón del Estado. Es una solución que despoja al municipio de una de sus facultades descrita en el artículo 115 de la Constitución, pero que mantiene una lógica federalista al entender la seguridad pública como una labor que exige la coordinación entre las fuerzas estatales y federales.
Otra de las salidas al problema estructural del municipio en materia de combate a la violencia de los cárteles, es la propuesta de la consolidación de una fuerza única a nivel federal. Caminos así han tomado países como Italia y Colombia, que enfrentaron problemas similares, con la mafia y con los capos del narcotráfico. Peña Nieto quiso emprender una senda paralela con la propuesta de creación de la Gendarmería, un cuerpo intermedio entre la policía federal y el Ejército, con el propósito de combatir al crimen organizado como un problema de seguridad pública, pero al mismo tiempo contar con la instrucción y las capacidades de las fuerzas castrenses. Copiado del modelo francés, a nivel nacional todavía la Gendarmería se encuentra en ciernes y como fuerza reactiva. La diferencia con la realidad mexicana es que en los casos de Colombia e Italia, el objetivo era blindar al Estado de infiltraciones, evitar la cooptación de las instituciones por parte de las organizaciones criminales. En el caso colombiano, por ejemplo, los índices de violencia desatada a nivel local, siguen siendo altísimos, aunque ya no representan una amenaza a la gobernabilidad y el control territorial del Estado. Las policías nacionales dificilmente podrían evitar que la violencia se siga reproduciendo en los municipios más pequeños del país y en las zonas no metropolitanas.
Estamos en un cruce de caminos. El modelo de dispersión de funciones actual, en donde el municipio tiene un papel fundamental en esta materia, claramente ha fracasado. Los datos lo confirman: los municipios están infiltrados hasta la médula, las instituciones son sumamente endebles y los alcaldes se encuentran bajo amenaza del narco permanentemente. Por otro lado, la concentración en una figura nacional no sólo viola el principio federal de nuestro país, sino que tampoco parece, por otros casos similares, que vaya a ser efectivo para impedir la violencia en las comunidades y en el México profundo. Por lo tanto, los mandos únicos estatales podrían ser una salida, siempre y cuando su diseño sea el adecuado, tengan instrucción precisa para evitar violaciones de derechos humanos y se mantengan las policías municipales para atender problemas muy concretos de proximidad como es la construcción del tejido social, la resolución de problemas de inseguridad que afectan a las comunidades y, sobre todo, conozcan a profundidad el territorio.
Sin embargo, detrás de este debate sobre el modelo adecuado para plantar cara al crimen organizado desde las instituciones del Estado, se encuentra un dilema aún más profundo: ¿Es el municipio, tal como está pensado en México, un nivel de Gobierno con las capacidades necesarias como para responder a sus obligaciones con los ciudadanos? Si atendemos a lo que marca la Constitución, el municipio es todopoderoso en México. Controla atribuciones que van desde la seguridad pública, en coordinación con otros niveles de Gobierno, hasta los servicios públicos e incluso la movilidad. Es el dueño del territorio y su planeación. Sin embargo, un municipio plagado de facultades, pero carente de los recursos para llevarlas a cabo, es una innegable simulación constitucional. Todos somos municipalistas, hasta que es necesario abrir la cartera para pagar el predial. Con estas atribuciones, los municipios tendrían que recibir carretadas de dinero para poder llevar a cabo con eficiencia sus atribuciones constitucionales.
Por lo tanto, urge repensar el municipio. Es cierto que en otras latitudes, España es el caso, han podido brindar servicios de calidad con miles y miles de municipio (más de nueve mil municipios en la España contemporánea). Sin embargo, no la realidad económica es distinta y nuestros retos también son distintos. Los españoles no se enfrentan a una amenaza como el narcotráfico con una chequera de miles de millones de dólares disponible para comprar a quien haya que comprar. Una reforma al municipio tendría por lo tanto que desaparecer muchísimas unidades administrativas municipales que son de papel y sólo sirven para pagar el sueldo de un presidente municipal, un puñado de regidores y un par de policías. Unir municipios no es atentar contra el federalismo, ni tampoco significa diluir las identidades locales que son una fortaleza innegable de la cultura política mexicana. Representa, por el contrario, la apuesta por espacios de acción gubernamental más adecuados para enfrentar los desafíos del presente. De la misma forma en que no entendemos como en una ciudad como Guadalajara, tenemos a siete alcaldes que cada uno se encarga de su parcelita, tampoco es justificable que en Jalisco haya, como lo publicó El Informador, 91 municipios con menos policías por habitante que los recomendados por la Organización de Naciones Unidas. Aferrarse al municipalismo débil que tenemos, al municipalismo amenazado de la actualidad, es proteger un status quo que provoca que las bandas del crimen organizado subordinen a las instituciones locales, tomen como rehenes a los representantes municipales y lucren con la porosidad de los cuerpos policiacos. El asesinato de más de 80 alcaldes es la muestra más dolorosa del fracaso del actual municipio mexicano.
El municipio no es sólo el nivel de Gobierno más débil estructuralmente, sino que precisamente en esta coyuntura es cuando asoma sus debilidades y nos damos cuenta de su absoluta obsolescencia para enfrentar los desafíos en materia de combate al crimen organizado. El asesinato de Gisela Mota Ocampo, ex alcaldesa de Temixco que duró 15 horas en el cargo, es el reflejo del más lacerante olvido al que están expuestos cientos de municipios en nuestro país. Gisela acorralada por el grupo criminal “Los Rojos” que le exigían negarse al mando único estatal y cederles posiciones de Gobierno, se enfrentaba a Goliat con una resortera. Y a menos de que pensemos en milagros bíblicos, tres de cada cuatro alcaldes en nuestro país sufren la misma tragedia: o pactas o mueres. No es un asunto de buenos contra malos, ni de funcionarios honrados frente a cínicos defensores institucionales del crimen, es un problema de asimetría de fuerzas. El municipio es muy débil para enfrentar con posibilidades ya no de ganar, sino simplemente de contener, a un negocio que factura en miles de millones de dólares al año.
El cambio de patrón de la violencia
La coyuntura es especialmente delicada para el municipio. De acuerdo a los datos del consultor Eduardo Guerrero, quien también colaboró en la administración del actual Presidente de la República, la violencia generada por los cárteles del crimen organizado se ha movido hacia el centro y sur del país, y al mismo tiempo, se ha desplazado de las ciudades hacia las periferias metropolitanas y hacia los municipios con menor población. Mientras en 2012, las ejecuciones realizadas en las metrópolis significaban dos de cada tres homicidios relacionados con el crimen organizado, hoy en día representan 40%. Esto quiere decir, que los homicidios en zonas no metropolitanas, se incrementaron al pasar de representar una tercera parte a ser hasta el último día de 2015, 60% del total de las ejecuciones en el país. Dicho movimiento también conlleva que la violencia se desplace de municipios con mayor capacidad de defensa, a municipios con baja institucionalidad y a merced de los grupos criminales.
En el mismo tenor, como señala el investigador, la fragmentación de los cárteles que ha provocado que existan en México 202 células relacionadas con las organizaciones criminales, tiene un claro impacto sobre los poderes municipales. Es cierto, las organizaciones criminales regionales o nacionales ya no tienen la capacidad de amenazar de muerte al Estado y, por lo tanto, las amenazas a la seguridad nacional se encuentran relativamente contenidas. Sin embargo, la coerción pasa al territorio del municipio que debe hacer frente a estas células que buscan controlar la organización de Gobierno, penetrar a las fácilmente infiltrables policías locales y esparcir terror a sus anchas.
¿Soluciones?
El mando único estatal ha emergido como una solución. Tanto en el sexenio de Felipe Calderón como en los tres años de administración de Enrique Peña Nieto, la propuesta del mando único estatal se asume como la forma más eficaz de enfrentar el problema del crimen organizado. El argumento es simple: los mandos únicos estatales, mejor pagados y equipados, son más difíciles de infiltrar que la proliferación de cuerpos policiacos municipales. Asimismo, elimina el problema de la coordinación en materia de combate al crimen organizado, ya que la tarea recae en los hombros de las fuerzas únicas estatales. En Jalisco, se han dado pasos hacia la consolidación de un modelo concentrado de naturaleza estatal y metropolitana, sin embargo dicho modelo coexiste con las policías municipales que no han desaparecido en ningún rincón del Estado. Es una solución que despoja al municipio de una de sus facultades descrita en el artículo 115 de la Constitución, pero que mantiene una lógica federalista al entender la seguridad pública como una labor que exige la coordinación entre las fuerzas estatales y federales.
Otra de las salidas al problema estructural del municipio en materia de combate a la violencia de los cárteles, es la propuesta de la consolidación de una fuerza única a nivel federal. Caminos así han tomado países como Italia y Colombia, que enfrentaron problemas similares, con la mafia y con los capos del narcotráfico. Peña Nieto quiso emprender una senda paralela con la propuesta de creación de la Gendarmería, un cuerpo intermedio entre la policía federal y el Ejército, con el propósito de combatir al crimen organizado como un problema de seguridad pública, pero al mismo tiempo contar con la instrucción y las capacidades de las fuerzas castrenses. Copiado del modelo francés, a nivel nacional todavía la Gendarmería se encuentra en ciernes y como fuerza reactiva. La diferencia con la realidad mexicana es que en los casos de Colombia e Italia, el objetivo era blindar al Estado de infiltraciones, evitar la cooptación de las instituciones por parte de las organizaciones criminales. En el caso colombiano, por ejemplo, los índices de violencia desatada a nivel local, siguen siendo altísimos, aunque ya no representan una amenaza a la gobernabilidad y el control territorial del Estado. Las policías nacionales dificilmente podrían evitar que la violencia se siga reproduciendo en los municipios más pequeños del país y en las zonas no metropolitanas.
Estamos en un cruce de caminos. El modelo de dispersión de funciones actual, en donde el municipio tiene un papel fundamental en esta materia, claramente ha fracasado. Los datos lo confirman: los municipios están infiltrados hasta la médula, las instituciones son sumamente endebles y los alcaldes se encuentran bajo amenaza del narco permanentemente. Por otro lado, la concentración en una figura nacional no sólo viola el principio federal de nuestro país, sino que tampoco parece, por otros casos similares, que vaya a ser efectivo para impedir la violencia en las comunidades y en el México profundo. Por lo tanto, los mandos únicos estatales podrían ser una salida, siempre y cuando su diseño sea el adecuado, tengan instrucción precisa para evitar violaciones de derechos humanos y se mantengan las policías municipales para atender problemas muy concretos de proximidad como es la construcción del tejido social, la resolución de problemas de inseguridad que afectan a las comunidades y, sobre todo, conozcan a profundidad el territorio.
Sin embargo, detrás de este debate sobre el modelo adecuado para plantar cara al crimen organizado desde las instituciones del Estado, se encuentra un dilema aún más profundo: ¿Es el municipio, tal como está pensado en México, un nivel de Gobierno con las capacidades necesarias como para responder a sus obligaciones con los ciudadanos? Si atendemos a lo que marca la Constitución, el municipio es todopoderoso en México. Controla atribuciones que van desde la seguridad pública, en coordinación con otros niveles de Gobierno, hasta los servicios públicos e incluso la movilidad. Es el dueño del territorio y su planeación. Sin embargo, un municipio plagado de facultades, pero carente de los recursos para llevarlas a cabo, es una innegable simulación constitucional. Todos somos municipalistas, hasta que es necesario abrir la cartera para pagar el predial. Con estas atribuciones, los municipios tendrían que recibir carretadas de dinero para poder llevar a cabo con eficiencia sus atribuciones constitucionales.
Por lo tanto, urge repensar el municipio. Es cierto que en otras latitudes, España es el caso, han podido brindar servicios de calidad con miles y miles de municipio (más de nueve mil municipios en la España contemporánea). Sin embargo, no la realidad económica es distinta y nuestros retos también son distintos. Los españoles no se enfrentan a una amenaza como el narcotráfico con una chequera de miles de millones de dólares disponible para comprar a quien haya que comprar. Una reforma al municipio tendría por lo tanto que desaparecer muchísimas unidades administrativas municipales que son de papel y sólo sirven para pagar el sueldo de un presidente municipal, un puñado de regidores y un par de policías. Unir municipios no es atentar contra el federalismo, ni tampoco significa diluir las identidades locales que son una fortaleza innegable de la cultura política mexicana. Representa, por el contrario, la apuesta por espacios de acción gubernamental más adecuados para enfrentar los desafíos del presente. De la misma forma en que no entendemos como en una ciudad como Guadalajara, tenemos a siete alcaldes que cada uno se encarga de su parcelita, tampoco es justificable que en Jalisco haya, como lo publicó El Informador, 91 municipios con menos policías por habitante que los recomendados por la Organización de Naciones Unidas. Aferrarse al municipalismo débil que tenemos, al municipalismo amenazado de la actualidad, es proteger un status quo que provoca que las bandas del crimen organizado subordinen a las instituciones locales, tomen como rehenes a los representantes municipales y lucren con la porosidad de los cuerpos policiacos. El asesinato de más de 80 alcaldes es la muestra más dolorosa del fracaso del actual municipio mexicano.