Saturación legislativa sin prioridades

GUADALAJARA, JALISCO (12/MAY/2014).- Dice el historiador Héctor Aguilar Camín que sólo falta que nuestros diputados comiencen a legislar para adicionarle artículos a la “ley de la gravedad”. No estamos lejos en Jalisco de ese extremo. Un repaso en el portal Infolej, donde están condensadas las más de 400 iniciativas presentadas por esta LX Legislatura, deja en claro que la mayoría de las iniciativas no tienen un sustento directo o muchas veces surgen de ocurrencias. Sólo en la presente Legislatura se han presentado iniciativas que van desde aumentar la edad para contraer matrimonio, eliminar el adulterio porque “pasa mucho” o distintas leyes ambientales que duplican legislaciones ya existentes.

Asimismo, en la mayoría de las  iniciativas existe un sesgo hacia la sobrelegislación. Es decir, la generación de complejas leyes, con candados, penas y sentencias, que no van al fondo de las problemáticas. Por ejemplo, el diputado Jesús Palos Vaca, quien es el único legislador del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), ha propuesto distintas iniciativas para atender la problemática del medio ambiente, pero con una carga muy marcada hacia las penas. Hace unos meses, propuso cambios al modelo de verificación vehicular para poder dictar de uno a tres años en la cárcel a aquellos talleres que no provean de forma adecuada el servicio. Lo mismo sucede en distintas iniciativas, la base es el aumento del castigo. “No creo que sea la forma de atender los problemas, deberíamos de apostar por combatir la impunidad. Los diputados siguen creyendo que por presentar iniciativas que aumentan las penas, el delito se va a inhibir” señala Alberto Bayardo Pérez Arce, académico del ITESO.

En el mismo sentido, por lo menos 92 iniciativas, una cuarta parte de las presentadas, se enfocan en reformar uno o dos artículos, o transitorios de las leyes estatales. Desde adicionar el nombre completo de “Gobierno del Estado y sus municipios” de Juan Manuel Alatorre o la modificación del artículo 2677 del Código Civil para que la edad legal para testar pase de 16 a 18 años. Son numerosas iniciativas las que sólo se proponen cambios de puntos y comas, y modificaciones menores. “Nosotros revisamos en el Observatorio y vimos que en la Legislatura pasada, el diputado José Guadalupe Madera Godoy era el más productivo en términos de presentación de iniciativas, pero simplemente la presentaban como respaldo, porque en realidad eran cambios de una palabra o puntuación” considera el especialista del ITESO.

Está, por ejemplo, la ley de manifestaciones promovida por la diputada Gabriela Andalón que contradice no sólo el artículo sexto vinculado a la Libertad de Expresión, sino que navega en contra de la sugerencia hecha por la Comisión Nacional de Derechos Humanos para regular este tipo de manifestaciones. Textualmente dice la iniciativa: “las manifestaciones sólo podrán celebrarse de lunes a jueves en los horarios de 10:00 a 12 horas, y de 16 a 18 horas”. Impide cualquier manifestación en espacio considerados con valor histórico, como el Centro. “La ley de manifestaciones es muy preocupante se parte de premisas que criminalizan al manifestante y que cargan toda la regulación en los manifestantes, ojalá esa iniciativa no pase” declara el profesor Bayardo Pérez Arce, del ITESO.

Otro eje que ha dominado la agenda legislativa, son las famosas reformas internas del Congreso.  Ha habido de todo: desde la propuesta para crear el reglamento para la utilización de las casas enlace, hasta la creación de un tabulador e incluso la petición de rebajar el sueldo a los diputados que no asistan injustificadamente a una sesión. Sólo en esta Legislatura, se han presentado 43 iniciativas para modificar leyes y reglamentos internos, más de una décima parte de las propuestas están enfocadas en mejorar aspectos internos.

En paralelo a las iniciativas de ley, también hay una serie de instrumentos del Congreso, que terminan por llenar la agenda. Ahí tenemos los 645 acuerdos legislativos, que en  la práctica sirven como exhortos o llamamientos al Congreso Federal, a algún gobierno o hasta a la Asamblea de las Naciones Unidas, para expresar una opinión legislativa local. Estos puntos de acuerdo han servido para llamar a comparecer al Secretario de Movilidad, para pedirle al gobernador que respete el papel de la oposición y distintas temáticas que rondan el ambiente político.

Las sesiones en el Congreso

Los diputados han sesionado lo que la ley les obliga. Si sacamos un promedio, los diputados sesionan una vez cada 7.01 día, lo que es prácticamente una vez a la semana. Del primero de noviembre, aquella sesión donde juraron el cargo, a la sesión del pasado jueves 8 de mayo, ha habido 78 sesiones ordinarias y extraordinarias.

Las sesiones están divididas en tres grandes rubros: comunicaciones, iniciativas y puntos de acuerdo legislativo. Si obtenemos los promedios: se presentan poco más de 5 iniciativas por sesión legislativa; prácticamente ocho puntos de acuerdo legislativo y poco más de siete comunicaciones legislativas.

Estos tres puntos consumen la mayor parte de la agenda legislativa en sesiones que duran más de tres horas en promedio.

“También sugeriría una forma más eficaz para procesar las sesiones. El trabajo clave que es en comisiones, se desatiende, pero al Pleno le prestan mucha atención. Hemos detectado que hay comisiones muy eficientes que desahogan ocho puntos en ocho minutos, ¿Cómo es posible eso? Pues porque llega todo planchado a comisiones y ya no discuten nada” señala Alberto Bayardo Pérez Arce académico del ITESO.

Así, el trabajo de comisiones que debería servir para mejorar y retroalimentar las iniciativas, pierde sentido.

Las comisiones presentan distintas realidades. Según información oficial, quitando la de Puntos Constitucionales que tiene que entrar en todas las iniciativas para analizar su apego al marco constitucional, entre las comisiones más activas están la Comisión de Justicia (66 iniciativas), la de Asuntos Electorales (25 iniciativas), la de Hacienda (27 iniciativas).

Sin embargo, hay muchas comisiones y comités que no tienen debates sobre iniciativas, por lo menos desde el portal Infolej.

Ahí están los casos de las comisiones de Asuntos Migratorios, Ganadería o Desarrollo Rural que no tienen ninguna iniciativa de ley discutida de forma oficial.

“Es importante reducir el número de comisiones. Hay muchas que no han sesionado en lo que van de año y representan costos para el erario. Los diputados se meten en comisiones porque ven ganancias de dinero y de visibilidad, pero no tienen un compromiso con el proceso de comisiones. Podríamos proponer que se juntaran varias, como educación, cultura y deporte. Es una opción”, señala Bayardo Pérez-Arce.

El Congreso de Jalisco es uno de los que tienen más comisiones en comparación con otros congresos a nivel nacional, lo que según la consultora Integralia, no abona en la eficacia del trabajo legislativo.

SESIONES
Determinación de la agenda

Las sesiones legislativas están divididas de la siguiente manera: la declaración del quórum legal para iniciar sesión; después el trámite de las comunicaciones que recibe el Congreso, después se pasa a los acuerdos legislativos y el resto es para las iniciativas.

El promedio de duración de una sesión ordinaria en el Congreso es de más de tres horas.

TRABAJO
¿Cómo operan las comisiones?

Las comisiones son las encargadas de elaborar un dictamen aprobado por los integrantes para pasar después a su discusión al Pleno o ser desechada por no encontrar consenso.

Las comisiones no sesionan hasta que algún punto de la agenda legislativa exige de un análisis puntual.

Las comisiones se reparten al inicio de la Legislatura entre las distintas bancadas dependiendo en número de legisladores.

En cada comisión, el diputado que la preside cuenta con mayoría para empujar la agenda.

ANÁLISIS INTERNO DEL PODER LEGISLATIVO
En el Congreso local, más comisiones que el promedio nacional

El Congreso del Estado es uno de los que más comisiones tiene, si lo comparamos con el resto de congresos de las entidades  federativas. Tomando en cuenta los datos publicados por Integralia Consultores, solamente 8 de los 32 congresos locales, tienen promedio de uno o más comisiones por legislador, Jalisco se encuentra entre ellos.

El Estado con mayor promedio es Baja California Sur (1.19) y el menor el Estado de México (0.48). Y si tomamos el promedio mundial de comisiones, es prácticamente la mitad de Jalisco: 17 a nivel mundial contra 41 en Jalisco.

También, Jalisco se encuentra entre los menos obligados a sesionar acorde con sus leyes. Mientras  que congresos de estados de poblaciones similares como el Distrito Federal o incluso Nuevo León, están obligados a sesionar ocho o hasta 12 veces, respectivamente, el Congreso de Jalisco solamente está obligado a cuatro veces en periodo ordinario. Y en algunos meses, la ley solamente obliga al Congreso a sesionar una vez al mes.

Estructura organizativa

La eficiencia del Congreso también tiene que ver con su arreglo institucional interno. En la actualidad, el Congreso está diseñaado para no funcionar de forma adecuada. El Poder Legislativo opera con un personal de base, que llegó ahí por designación de diputados en el pasado, y personal súpernumerario que llega con el diputado y es contratado temporalmente. No existe servicio profesional.

Para los especialistas, y según considera Observatorio Legislativo, que ha realizado un análisis s del personal del Congreso, los diputados tendrían que operar sobre la base de tres niveles: un personal basificado encargado de servicios generales (aseo, secretarias y otros); un personal de confianza (no más de tres personas por diputado) que acompañan al legislador durante los tres años y luego dejan su puesto; y un personal técnico que se encarga del trabajo de comisiones, la asesoría de las iniciativas y los órganos técnicos.

“No me quiero quedar con un número, el Congreso puede tener mil 200 trabajadores y operar mal, o tener 600 y hacerlo bien. Es un tema de calidad más que de cantidad” señala Alberto Bayardo de Observatorio Legislativo.

Actualmente, continúan las labores de “adelgazamiento” de la nómina en el Congreso, se terminó la primera etapa de despido obligatorio, sin posibilidad de negociar, y ahora se pasa a una segunda etapa donde se buscarán acuerdos con empleados de base del Congreso.

A pesar de eso, aunque se complete el despido, se necesitarán 200 millones de pesos extras no regularizables para que esta Legislatura culmine el año con su presupuesto en equilibrio.

COMPARATIVA
¿Cómo está el Congreso de Jalisco?

Estado  Número de sesiones   Número de comisiones           Iniciativas         Sesiones         Promedio iniciativa
obligadas en ordinario promedio por diputado            presentadas                por sesión

Jalisco  4          1.05     403      78        5.166

DF        8          0.56     561      107      5.242

Guanajuato       4          0.64     350      71        4.92

Nuevo León     12        0.48     276      89        3.101

Veracruz           4          0.6       411      62        6.62

GUÍA
Radiografía del proceso legislativo en Jalisco

— ¿Cómo se presenta una iniciativa en el Congreso?

— El proceso legislativa es sencillo, aunque largo. Los diputados presentan una iniciativa en el Pleno, la cual va a comisiones para ser examinada (una o varias).

Tras eso, se debate sobre la base de una propuesta de dictamen que le toca a hacer a un diputado de la comisión. Si no obtiene mayoría, es desechada la propuesta, si la obtiene, pasa al pleno donde es votado en primera y en segunda lectura.

También existe la posibilidad de pedir a la Mesa Directiva, “estrechamiento de términos” para que una iniciativa prioritaria no pase por las dos lecturas obligadas.

— ¿Cuántos diputados se necesitan para obtener mayoría?

— El Congreso cuenta con 39 diputados y según el tema es la mayoría. Las iniciativas que necesitan mayor consenso son las que implican reformas constitucionales, las cuales obligan a una mayoría calificada de 26 diputados. Después están las que necesitan una mayoría absoluta, 50% más uno del número total de diputados que componen el Pleno (21). Y también existen las iniciativas que sólo necesitan de una mayoría simple, 50% más uno de los diputados presentes.

— ¿Sólo los diputados presentan las iniciativas de ley?

— No, una buena parte de la agenda legislativa proviene del Poder Ejecutivo que manda sus modificaciones de ley al Congreso. Ejemplos son la Ley de Movilidad, aprobada en 2013 por los diputados; los cambios a la administración estatal antes de que entrara Aristóteles Sandoval a la gubernatura o incluso las peticiones de deuda que deben pasar por el Congreso.

— ¿Sobre qué temas existen más iniciativas de ley?

— Según el trabajo de comisiones, las iniciativas vinculadas con seguridad pública, modificaciones al sistema penal y al sistema de justicia, son las más empujadas por los diputados de esta Legislatura.

CLAVES
Razones que explican la saturación legislativa

Exposición Las iniciativas de ley le dan a los diputados exposición en los medios de comunicación y se presentan ante la opinión pública como “propositivos” y preocupados por los temas que afectan a los ciudadanos. Por ello, cada Legislatura es un mar de iniciativas de las cuales muy pocas se aprueban.

Calidad Sin embargo, la calidad de las iniciativas dista mucho de ser la adecuada. El análisis de las iniciativas deja en claro que no hay concordancia entre la justificación, los cambios y los transitorios. Las fuentes que se consultan no son el estado de la cuestión en el tema tratado, lo que provoca iniciativas sumamente largas (10 páginas en promedio), pero que en realidad tienen poca sustancia.

Agenda Los temas a tratar en el Congreso complican la dinámica diaria. Según los datos de Infolej, la media por sesión se compone de seis iniciativas, ocho puntos de acuerdo y siete comunicaciones. Son sesiones maratónicas y no siempre se aborda la sustancia de los temas.

Comisiones Los especialistas en trabajo legislativo, como Luis Carlos Ugalde que encabeza Integralia Consultores, señalan que la base del Congreso son las comisiones. En el caso del Congreso de Jalisco, la cantidad innecesaria de comisiones provoca que muchas no sesionen y otras lo hagan cada dos o tres meses en promedio.

Reforma La principal reforma que debe enfrentar el Legislativo para ser más eficiente su trabajo, es el del servicio profesional legislativo. La contratación a través de exámenes de oposición y evaluación de trabajadores en el Congreso, puede provocar una mejora en el trabajo de los diputados.

LA CIFRA

403 Iniciativas se han presentado en los 18 meses que lleva la LX Legislatura

78 Las sesiones en el Poder Legislativo, desde el juramento de la nueva Legislatura en noviembre de 2012

41 Comisiones y comités existen en el Congreso, por encima del promedio nacional

17 El promedio de comisiones en los congresos a nivel mundial

5 Número de iniciativas presentadas en el Congreso por sesión durante esta Legislatura

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