México
Destacan las grandes obras… por aumentos adicionales y retrasos
El Estadio de Atletismo de Guadalajara, la Estela de Luz y el Senado de la República forman parte de lista observada por la Auditoría Superior
GUADALAJARA, JALISCO (04/SEP/2012).- En México se destina entre 15% y 20% del Presupuesto de Egresos de la Federación para el desarrollo de proyectos de inversión física. Sin embargo, en la pasada y presente administraciones panistas, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) subraya que las grandes obras tuvieron un factor en común: los costos se dispararon en referencia a los importes originalmente contratados, mientras los proyectos se prolongaron un mayor periodo al establecido en el programa.
Hay casos emblemáticos en ambos términos como el Estadio de Atletismo de Guadalajara (para los Juegos Panamericanos de 2011), la Estela de Luz y nueva sede del Senado de la República. Las principales anomalías se detectaron en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Petróleos Mexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Caminos y Puentes Federales (Capufe) y la Comisión Nacional del Agua (Conagua).
Tras emitir un diagnóstico sobre las causas que originaron los incrementos en el costo y los retrasos en las obras, se seleccionaron 80 contratos de inversiones físicas relativos a proyectos de infraestructura con un monto individual superior a 100 millones de pesos y que fueron suscritos entre 1999 y 2010 por diversos entes. De los contratos de la SCT se concluyó que las causas de diferimiento recurrentes fueron los proyectos ejecutivos incompletos, con una frecuencia de 63.2%; entrega extemporánea del anticipo en 21.0% de los casos y problemáticas ambientales en 15.8% de los contratos.
“Estas situaciones ocasionaron incrementos que alcanzaron 131% respecto al importe originalmente contratado y desfasamientos desde 120 hasta mil 492 días en la conclusión de las obras equivalente a un promedio de 132.8% en relación al plazo original”.
En lo referente a los contratos de Pemex y sus subsidiarias se determinó que las causas frecuentes de diferimiento fueron los proyectos ejecutivos incompletos, con una recurrencia de 72%; planeación insuficiente y bases de licitación inadecuadas en 24.0% de los casos; también problemas ambientales en 4% de los contratos.
“Estas situaciones ocasionaron incrementos que alcanzaron 284.3% respecto al importe contratado originalmente y desfasamientos desde 167 hasta mil 663 días en la conclusión de las obras equivalente a un promedio de 125.9% en relación al plazo original”.
Del análisis de los contratos de la CFE se concluyó que entre las causas recurrentes de diferimiento destacan los proyectos ejecutivos incompletos de 75%; así como falta de liberación del derecho de vía, problemas ambientales con 25%, en conjunto.
“Estas situaciones ocasionaron incrementos que alcanzaron 51.3% respecto al monto contratado originalmente y desfasamientos desde 377 hasta 754 días que representan un promedio de 74.8 por ciento”.
Sobre los contratos de Capufe y Conagua, los proyectos ejecutivos incompletos fueron la causa más recurrente de diferimientos, que alcanzaron 35% respecto al monto contratado y desfasamientos desde 114 hasta mil 095 días, que representan un promedio de 257 por ciento.
“Las causas económicas que impactaron en los contratos en comento y generaron los incrementos al monto se refirieron 81.2% a trabajos adicionales y volúmenes extraordinarios de obra y 18.8% a causas varias como transferencias entre programas efectuadas tardíamente, entrega extemporánea del anticipo, reducciones presupuestarias durante el proceso de la ejecución. En el proceso de ejecución las causas que provocaron en los contratos revisados la modificación del plazo fueron: con 65.0% en los proyectos incompletos o inacabados, 10% suspensiones de la obra, 6.3% falta de licencias y permisos para efectuar los trabajos y 13.7% en diversas causas entre las que se ubican el incumplimiento de las empresas contratistas y supervisoras de obra…”
La Auditoría concluye que se debe reforzar el uso y puesta en práctica de normas éticas y códigos de conducta que propicien y fortalezcan los valores de probidad, honestidad, honradez, eficiencia y profesionalismo por parte de los servidores públicos.
“Este análisis deja en claro la importancia de las tareas de supervisión, en todas sus modalidades, a lo largo de las distintas etapas del proyecto de infraestructura. Sin ellas, los compromisos y las metas de corto plazo difícilmente se cumplirán y, al final del proceso, se comprometerá la oportunidad y el impacto positivo de las obras públicas para la sociedad”.
FICHA TÉCNICA
Las fallas generales
Planeación y programación
>Las principales deficiencias son la planeación incompleta en cuanto al alcance del proyecto, su rentabilidad, la problemática social y ambiental, diseño de contratos inequitativos, indefinición del tipo de contratación y la forma de pago considerando las fuentes de recursos para su financiamiento.
>También falta coordinación entre los entes para la obtención de licencias y permisos, así como el predominio de decisiones políticas sobre consideraciones técnicas.
Técnicas
>La causa fundamental de los desfases está constituida por el insuficiente desarrollo de los proyectos ejecutivos, lo cual propicia anomalías como la falta de ingeniería de detalle y la indefinición de la tecnología por utilizar. Esta situación es recurrente pese al mandato de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados, que establece como requisito para el inicio de cualquier obra, la existencia del proyecto ejecutivo terminado. Al respecto, se ha constatado que en muchos casos dichos trabajos han iniciado con un proyecto limitado de ingeniería básica.
>Otras causas de tipo técnico que se identificaron son la ausencia o insuficiencia de algunos estudios previos como mecánica de suelos, topográficos, geológicos y ambientales, entre otros; indefiniciones en normas técnicas y de calidad para la ejecución de la obra; bases de licitación inadecuadas o incompletas; licitaciones mal evaluadas.
Económicas
>Corresponde principalmente a la inoportunidad y retraso en la asignación y disponibilidad presupuestaria, transferencias entre programas efectuadas tardíamente, reducciones presupuestarias durante el proceso de la ejecución.
>También se refiere a la falta de capitalización de las empresas contratistas e imprevisión sobre las consecuencias de la problemática mundial del mercado de bienes de capital, que impactan el costo y la oportunidad en la entrega de suministros.
De ejecución
>Los plazos de ejecución pactados no corresponden a la realidad y complejidad de las obras. También se refiere a la entrega extemporánea del anticipo, el incumplimiento de las empresas contratistas y supervisoras de obra.
>También a la falta de control en las subcontrataciones, problemas técnicos por incumplimiento de las especificaciones de construcción y normas de calidad de los materiales y equipos, así como el retraso en la formalización de convenios modificatorios y la autorización de precios extraordinarios o ajustes de costos, quiebra de fabricantes, ausencia de supervisión y deficiente control de las obras.
Lo anterior se traduce en mala calidad o trabajos incompletos.
Hay casos emblemáticos en ambos términos como el Estadio de Atletismo de Guadalajara (para los Juegos Panamericanos de 2011), la Estela de Luz y nueva sede del Senado de la República. Las principales anomalías se detectaron en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Petróleos Mexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Caminos y Puentes Federales (Capufe) y la Comisión Nacional del Agua (Conagua).
Tras emitir un diagnóstico sobre las causas que originaron los incrementos en el costo y los retrasos en las obras, se seleccionaron 80 contratos de inversiones físicas relativos a proyectos de infraestructura con un monto individual superior a 100 millones de pesos y que fueron suscritos entre 1999 y 2010 por diversos entes. De los contratos de la SCT se concluyó que las causas de diferimiento recurrentes fueron los proyectos ejecutivos incompletos, con una frecuencia de 63.2%; entrega extemporánea del anticipo en 21.0% de los casos y problemáticas ambientales en 15.8% de los contratos.
“Estas situaciones ocasionaron incrementos que alcanzaron 131% respecto al importe originalmente contratado y desfasamientos desde 120 hasta mil 492 días en la conclusión de las obras equivalente a un promedio de 132.8% en relación al plazo original”.
En lo referente a los contratos de Pemex y sus subsidiarias se determinó que las causas frecuentes de diferimiento fueron los proyectos ejecutivos incompletos, con una recurrencia de 72%; planeación insuficiente y bases de licitación inadecuadas en 24.0% de los casos; también problemas ambientales en 4% de los contratos.
“Estas situaciones ocasionaron incrementos que alcanzaron 284.3% respecto al importe contratado originalmente y desfasamientos desde 167 hasta mil 663 días en la conclusión de las obras equivalente a un promedio de 125.9% en relación al plazo original”.
Del análisis de los contratos de la CFE se concluyó que entre las causas recurrentes de diferimiento destacan los proyectos ejecutivos incompletos de 75%; así como falta de liberación del derecho de vía, problemas ambientales con 25%, en conjunto.
“Estas situaciones ocasionaron incrementos que alcanzaron 51.3% respecto al monto contratado originalmente y desfasamientos desde 377 hasta 754 días que representan un promedio de 74.8 por ciento”.
Sobre los contratos de Capufe y Conagua, los proyectos ejecutivos incompletos fueron la causa más recurrente de diferimientos, que alcanzaron 35% respecto al monto contratado y desfasamientos desde 114 hasta mil 095 días, que representan un promedio de 257 por ciento.
“Las causas económicas que impactaron en los contratos en comento y generaron los incrementos al monto se refirieron 81.2% a trabajos adicionales y volúmenes extraordinarios de obra y 18.8% a causas varias como transferencias entre programas efectuadas tardíamente, entrega extemporánea del anticipo, reducciones presupuestarias durante el proceso de la ejecución. En el proceso de ejecución las causas que provocaron en los contratos revisados la modificación del plazo fueron: con 65.0% en los proyectos incompletos o inacabados, 10% suspensiones de la obra, 6.3% falta de licencias y permisos para efectuar los trabajos y 13.7% en diversas causas entre las que se ubican el incumplimiento de las empresas contratistas y supervisoras de obra…”
La Auditoría concluye que se debe reforzar el uso y puesta en práctica de normas éticas y códigos de conducta que propicien y fortalezcan los valores de probidad, honestidad, honradez, eficiencia y profesionalismo por parte de los servidores públicos.
“Este análisis deja en claro la importancia de las tareas de supervisión, en todas sus modalidades, a lo largo de las distintas etapas del proyecto de infraestructura. Sin ellas, los compromisos y las metas de corto plazo difícilmente se cumplirán y, al final del proceso, se comprometerá la oportunidad y el impacto positivo de las obras públicas para la sociedad”.
FICHA TÉCNICA
Las fallas generales
Planeación y programación
>Las principales deficiencias son la planeación incompleta en cuanto al alcance del proyecto, su rentabilidad, la problemática social y ambiental, diseño de contratos inequitativos, indefinición del tipo de contratación y la forma de pago considerando las fuentes de recursos para su financiamiento.
>También falta coordinación entre los entes para la obtención de licencias y permisos, así como el predominio de decisiones políticas sobre consideraciones técnicas.
Técnicas
>La causa fundamental de los desfases está constituida por el insuficiente desarrollo de los proyectos ejecutivos, lo cual propicia anomalías como la falta de ingeniería de detalle y la indefinición de la tecnología por utilizar. Esta situación es recurrente pese al mandato de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados, que establece como requisito para el inicio de cualquier obra, la existencia del proyecto ejecutivo terminado. Al respecto, se ha constatado que en muchos casos dichos trabajos han iniciado con un proyecto limitado de ingeniería básica.
>Otras causas de tipo técnico que se identificaron son la ausencia o insuficiencia de algunos estudios previos como mecánica de suelos, topográficos, geológicos y ambientales, entre otros; indefiniciones en normas técnicas y de calidad para la ejecución de la obra; bases de licitación inadecuadas o incompletas; licitaciones mal evaluadas.
Económicas
>Corresponde principalmente a la inoportunidad y retraso en la asignación y disponibilidad presupuestaria, transferencias entre programas efectuadas tardíamente, reducciones presupuestarias durante el proceso de la ejecución.
>También se refiere a la falta de capitalización de las empresas contratistas e imprevisión sobre las consecuencias de la problemática mundial del mercado de bienes de capital, que impactan el costo y la oportunidad en la entrega de suministros.
De ejecución
>Los plazos de ejecución pactados no corresponden a la realidad y complejidad de las obras. También se refiere a la entrega extemporánea del anticipo, el incumplimiento de las empresas contratistas y supervisoras de obra.
>También a la falta de control en las subcontrataciones, problemas técnicos por incumplimiento de las especificaciones de construcción y normas de calidad de los materiales y equipos, así como el retraso en la formalización de convenios modificatorios y la autorización de precios extraordinarios o ajustes de costos, quiebra de fabricantes, ausencia de supervisión y deficiente control de las obras.
Lo anterior se traduce en mala calidad o trabajos incompletos.